【智库动态】高培勇:构建新发展格局:在统筹发展和安全中前行

2021-04-19

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作者简介

高培勇，中国社会科学院副院长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员。

内容提要：本文围绕构建一个什么样的新发展格局、怎样构建新发展格局这一重大问题，分别三个层面作了系统分析：其一，透过现象看本质，新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全。只有站在统筹发展和安全的高度，才能找准构建新发展格局的着力点和着重点、出发点和落脚点，防止构建新发展格局实践走偏变样。其二，统筹发展和安全不仅同构建新发展格局的行军路线和最终成色高度关联，而且体现了进入新发展阶段、贯彻新发展理念的必然要求。以加快构建新发展格局为契机和转折点，我国已走上坚持发展和安全并重之路。其三，相对于其他领域或其他方面的安全而言，市场主体安全是最具基础意义的安全，财政安全是最具底线意义的安全。在统筹发展和安全中构建新发展格局，要牵“牛鼻子”——首先统筹好市场主体发展和安全以及财政发展和安全。

关键词：新发展阶段新发展理念新发展格局统筹发展和安全

无论是作为我国经济现代化的路径选择，还是作为一项关系我国发展全局的重大战略任务，构建新发展格局均构成了未来5年、15年乃至更长时期经济工作的中心内容和核心话题。跃出经济视域而放眼我国发展全局，还可以看到，准确把握新发展阶段也好，深入贯彻新发展理念也罢，最终都要落实落地于加快构建新发展格局、通过加快构建新发展格局的行动加以实现。简言之，构建新发展格局不仅牵动整个经济工作，而且事关党和国家事业发展全局，系全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军过程中的关键一环。

认识到新发展阶段、新发展理念、新发展格局三者之间的内在统一性，同时认识到进入新发展阶段的社会主义现代化建设将围绕构建新发展格局而展开，确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，很重要的一个方面，就是在深入学习党的十九届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）基础上，系统回答好构建一个什么样的新发展格局、怎样构建新发展格局这个重大问题。

一、新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全

构建新发展格局当然要从准确把握新发展格局的核心要义，找准其着力点和着重点、出发点和落脚点开始。仔细地审视一下当前围绕构建新发展格局问题展开的讨论，便会发现，人们对于新发展格局以及构建新发展格局意义的认识和理解并非一致,一些似是而非的说法或表述常见诸于各种场合。从波及范围较广、意义相对重大、亟待澄清的角度加以归结，至少两个方面的认识误区值得特别关注。

（一）误区之一：将新发展格局简单等同于“双循环”

自2020年4月10日习近平总书记在中央财经委员会会议上正式提出构建新发展格局到党的十九届五中全会对构建新发展格局作出全面部署，关于新发展格局的完整表述，一直是“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”（习近平，2020a）。

注意到前缀于新发展格局的定语由前后两句话而非一句话所组成，两者系一个整体，互为条件、彼此依托、不可割裂，显然不能只讲“国内国际双循环相互促进”不讲“以国内大循环为主体”。再注意到前后两句话的分量有所不同，相对而言，构建新发展格局的主攻方向在于畅通内循环并促进双循环，打通产业链、供应链，形成国民经济良性循环，其重心是落在“以国内大循环为主体”而非“国内国际双循环相互促进”上的，更不能只讲“国内国际双循环相互促进”不讲“以国内大循环为主体”。

其实，无论就历史还是就现实而言，我国的经济发展从来没有过单一循环的经历。抛开改革开放初期曾经实行的“大进大出、两头在外”的国际大循环战略暂且不论，即便在改革开放前的中国，每年一度的“广州出口商品交易会”的举办，至少说明，那一时期的经济发展，走的也是双循环路子。有所不同的，仅在于内外循环在国民经济循环中的各自占比以及哪一种循环系主体。

这提醒我们，只讲后一句话不讲前一句话，片面强调双循环而忽略以内循环为主体，绝非新发展格局的核心要义。无论是由于理解偏差还是出于简化表述起见，将新发展格局简单等同于双循环或直接用双循环概括新发展格局的现象，不应再继续下去。否则的话，既难免以偏概全之嫌，又可能因此模糊构建新发展格局的着力点和着重点。

所以，全面地认识和理解新发展格局十分重要。“双循环”固然是新发展格局的一个重要特征，但并非其全部内容，亦非其重心所在。既不能将“双循环”简单等同于新发展格局，亦不宜于以“双循环”作为新发展格局的代名词。

（二）误区之二：将构建新发展格局简单归结于“畅通”

构建新发展格局的目标指向，无疑首推“畅通”国民经济循环。但严格说来，面对外部环境不稳定性和不确定性，基于“畅通”的考量，把发展立足点放在国内，通过扩大内需使生产、流通、分配、消费更多依托国内市场，并非始于当下。在40多年的改革开放进程中，不仅客观上早有此种调整要求，而且实践中早有此类操作。

比如1998年，面对东南亚金融危机所带来的外部环境变化，以实施积极财政政策为代表的一系列宏观调控操作，就是奔着扩大内需而去的。反危机的方略之所以由扩大需求浓缩为扩大内需，就在于以内需的稳定性和确定性对冲外需的不稳定性和不确定性。

再如2008年，在那一场百年不遇的国际金融危机中，我们之所以能够化险为夷，率先走出通货紧缩阴影、重返平稳较快发展轨道，靠的也是扩大内需，也是通过扩大内需畅通产业链、供应链，以内需的稳定性和确定性对冲了外需的不稳定性和不确定性。正是作为这样一种调整方略的标志性成果，我国经济的对外贸易依存度由2006年的64.24%一路下降至2019年的31.99%。

毋庸赘言，相对于以往经济视域、宏观调控层面的操作来说，构建新发展格局是党中央站在全局高度和战略层面作出的重大决策。促成构建新发展格局这一重大决策的直接成因，又在于新冠肺炎疫情的全球大流行加剧了世界动荡。

东南亚金融危机也好，国际金融危机也好，新冠肺炎疫情全球大流行加剧的世界动荡也罢，其对我国发展所带来的各种冲击，皆系外部环境变化所引致。同样是外部环境变化引致的冲击，同样是外部环境的不稳定性和不确定性带来的风险挑战，同样是着眼于应对外部环境不稳定性和不确定性带来的风险挑战而实施的操作，之所以不再驻足于经济视域、宏观调控层面而须跃升至全局高度、战略层面，着手对整个发展格局进行大不相同于以往的重大调整，其中的一个根本原因，在于量变引起了质变（高培勇，2021）。

我国发展所面临的外部环境变化，确实经历了一个由量变到质变的过程。当外部环境的不稳定性和不确定性尚在量的积累阶段、我们尚可通过发挥内需潜力实现供需再平衡之时，经济视域、宏观调控层面的对冲性操作便是可以选择的应对之策。但是，随着外部环境的不稳定性和不确定性显著增加、以至量的积累达到了质变程度——对我国经济安全乃至国家安全构成威胁之时，跃出经济视域、宏观调控层面的局限而启动事关全局的系统性、深层次变革，作出立足当前、着眼长远的战略谋划，便是必须果断采取的实质行动。

构建新发展格局即是这样一种性质的行动。在国际形势充满不稳定性和不确定性的背景下，不仅全球产业链、供应链因非经济因素受阻，传统意义上的国际经济合作明显弱化，而且极大增加了我国发展的不稳定性和不确定性，甚至演化为对我国经济安全乃至国家安全的重大威胁。面对这世所罕见的严峻风险挑战，唯有通过对我国发展格局进行重大战略调整，立足自身，把国内大循环畅通起来，才能任由国际风云变幻，确保我国经济始终充满朝气生存和发展下去。才能在各种可以预见和难以预见的狂风暴雨、惊涛骇浪中，增强我们的生存力、竞争力、发展力、持续力。

这提醒我们，作为我国经济现代化的路径选择，构建新发展格局有较之畅通更深层次的考量。只讲畅通不讲其他，片面强调畅通而忽略其背后的深层考量，既难免浅尝辄止之嫌，更可能因此看漏构建新发展格局的根本出发点和落脚点。就此而言，无论是由于理解偏差还是出于简化表述起见，将构建新发展格局简单归结于畅通或直接用畅通概括构建新发展格局目标的现象，应当加以矫正。

所以，深刻认识和理解构建新发展格局的意义非常重要。“畅通”固然是构建新发展格局的重要目标，但并非其全部，更非其最重要的目标。既不能将构建新发展格局的目标定位止步于“畅通”层面，更不宜于将“畅通”视作构建新发展格局的全部目标。

（三）透过现象看本质

可以看出，无论是作为把握未来发展主动权的“先手棋”，还是作为与时俱进提升我国经济发展水平的战略抉择，抑或作为塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择，构建新发展格局的提出同我国发展环境面临的深刻复杂变化直接相关。在某种意义上说，它系外部环境由量变演化为质变的产物。随着安全对于发展的意义凸显、安全在发展中的分量加重，把安全放在更加突出的位置，在发展中更多考虑安全因素，努力实现发展和安全的动态平衡，系构建新发展格局的根本出发点和落脚点。

换言之，构建新发展格局集中凸显和强调的是“安全”二字，它实质是奔着统筹发展和安全而去的。事情表现在构建新发展格局上，其实质则存在于统筹发展和安全的深层考量之中。

说到这里，必须提及这样一个重要事实：习近平总书记（2020b）在主持经济社会领域专家座谈会所发表的重要讲话中，曾将改革开放以来我们党所提出的理论成果高度概括为如下11项：关于社会主义本质的理论，关于社会主义初级阶段基本经济制度的理论，关于创新、协调、绿色、开放、共享发展的理论，关于发展社会主义市场经济、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的理论，关于我国经济发展进入新常态、深化供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的理论，关于推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展和区域协调发展的理论，关于农民承包的土地具有所有权、承包权、经营权属性的理论，关于用好国际国内两个市场、两种资源的理论，关于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的理论，关于促进社会公平正义、逐步实现全体人民共同富裕的理论，关于统筹发展和安全的理论。

如果以疫情划界，注意到11项理论成果分别形成于疫情之前和疫情之后，那么，同新冠肺炎疫情全球大流行直接相关的理论成果，便是关于加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的理论以及关于统筹发展和安全的理论。再注意到这两项理论成果恰如一对孪生姐妹携手降临人间，均为面临世所罕见的严峻风险挑战背景下实现的理论创新，可以明白无误地说，构建新发展格局与统筹发展和安全实质是一脉相承、彼此呼应的统一体。之所以要构建新发展格局，其根本出发点就在于统筹发展和安全。换一个角度，统筹发展和安全的根本落脚点，就在于构建新发展格局。

“构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强”，习近平总书记的这一精辟论断深刻告诉我们，对于新发展格局以及构建新发展格局意义的认识和理解，一定要透过现象看本质：新发展格局的核心要义在于统筹发展和安全。

引申一步说，只有站在统筹发展和安全的高度认识和理解构建新发展格局，才能获得内外循环互为条件、彼此依托、不可割裂的整体视角，并将重心放在构筑起强大的国内经济循环体系和稳固的基本盘上。只有跳出就畅通论畅通的思维局限而伸展至统筹发展和安全的深层考量中认识和理解构建新发展格局，才能明晰发展和安全之间的辩证统一关系，并将重心放在实现发展和安全的动态平衡上。也只有如此，才能找准构建新发展格局的着力点和着重点、出发点和落脚点，防止构建新发展格局实践走偏变样。

二、进入新发展阶段、贯彻新发展理念的必然要求

认识到统筹发展和安全系新发展格局的核心要义，从新发展阶段、新发展理念、新发展格局三者之间的内在统一性而放眼全面建设社会主义现代化国家新征程，还可以不无意外地发现，统筹发展和安全不仅同构建新发展格局的行军路线和最终成色高度关联，而且体现了进入新发展阶段、贯彻新发展理念的必然要求。

（一）从不稳定性和不确定性把握新发展阶段新变化

进入新发展阶段明确了我国发展的历史方位。站在这一新的历史方位而仔细观察我国发展环境所呈现的深刻复杂变化，可以拉出一份长长的清单。不过，若将这份清单加以综合并集中概括，其最突出的变化，显然是充满太多的不稳定性和不确定性。“当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”。在某种意义上说，这是一个我国发展环境不稳定性和不确定性显著增加的阶段。

就国际看，当今世界正经历百年未有之大变局。新发展阶段相对于以往的最大不同，就是我国发展外部环境所面临的这一“百年未有之大变局”（何毅亭，2020）。不仅新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，而且新冠肺炎疫情影响深远，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。

就国内看，当今中国正处于实现中华民族伟大复兴进程的关键期。新发展阶段相对于以往的最大不同，就是我国已转向高质量发展阶段。不仅发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，而且生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项，各种公共安全事件易发突发，意识形态领域情况复杂，网络舆论管控难度加大。

作为新发展阶段要着力完成的重大历史任务，构建新发展格局当然要立足于这一不稳定性和不确定性显著增加的发展环境。这意味着，站在统筹发展和安全的高度，深刻认识新发展阶段我国发展面临的国内外环境的复杂性和严峻性、有利因素和不利因素以及危中有机、化危为机的可能性，及时防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障，确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞甚至中断，系准确把握新发展阶段、加快构建新发展格局必须跨越的重要关口。

（二）从忧患意识把握新发展理念新要求

贯彻新发展理念明确了我国现代化建设的指导原则。随着我国进入新的发展阶段，特别是随着我国发展环境的深刻复杂变化，贯彻新发展理念的行动也要与时俱进、也须更加精准。其中，特别需要强调的一条，就是在坚持完整、准确、全面地认识和理解新发展理念前提下，从忧患意识把握贯彻新发展理念。也可以说，这是新发展阶段贯彻新发展理念的新要求。

这是因为，虽然我国发展仍处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。以往我们可以顺势而上，机遇相对容易把握，风险挑战也相对容易识别。现在要顶风而上了，把握机遇和识别风险挑战的难度明显加大。面对危和机并存、危中有机、危可转机，并且机遇更具战略性和可塑性、挑战更具复杂性和全局性的新形势、新变化，只有居安思危，以防微杜渐的清醒、如履薄冰的谨慎，通过更加有效、更加务实的举措把新发展理念更加精准地落到实处，才能抓住和用好我国发展的战略机遇期。

这也是因为，随着我国社会主要矛盾变化和国际力量对比深刻调整，我国发展面临的内外部风险空前上升。以往我们发展水平较低，人民的需要和满足人民需要的制约因素主要体现在物质条件上；现在发展水平提高了，越来越多的人的生活重心从物质转向精神，从数量型增长转向对质量的更高追求，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。以往大环境相对平稳，我们同别人的互补性相对较多；现在世界形势动荡复杂，同别人的竞争性也多起来了。面对国际国内各种矛盾、问题、风险、挑战相互交织，各种风险无处不在、无处不有的新形势、新变化，只有坚持底线思维，做好随时应对更加复杂困难局面的准备，通过更加有效、更加务实的举措将新发展理念更加精准地落到实处，才能既打好防范和抵御风险的有准备之仗，又打好化险为夷、转危为机的战略主动仗。

作为贯彻新发展理念的重大举措，构建新发展格局当然要立足于新发展阶段贯彻新发展理念的新要求。这意味着，站在统筹发展和安全的高度，密切关注来自国内外的各种风险挑战，凡事从最坏处准备，努力争取最好的结果；在谋划发展的同时精心谋划好安全，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，系深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局必须践行的必由之路。

（三）围绕统筹发展和安全的两个“首次”

进入新发展阶段，必然要求构建新发展格局，这是历史逻辑和理论逻辑的共同作用使然。贯彻新发展理念，必然要求构建新发展格局，这也是历史逻辑和理论逻辑的共同作用使然。构建新发展格局，必然要求以统筹发展和安全为核心要义，这同样是历史逻辑和理论逻辑的共同作用使然。于是，进入新发展阶段→贯彻新发展理念→构建新发展格局→统筹发展和安全，三个方面历史逻辑和理论逻辑的共同作用汇集在一起，形成了对于统筹发展和安全的必然要求。

正是在上述这样一种背景下、基于上述这样一种深刻考量，《建议》不仅首次把“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，而且首次设置专章对“统筹发展和安全”作出全面部署，统筹发展和安全渗透于《建议》全文的字里行间。

比如，在论及我国发展环境面临的深刻复杂变化时，可以见到这样的内容：“国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加”、“新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期”、“单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁”、“增强机遇意识和风险意识”、“树立底线思维”。

再如，在关于“‘十四五’时期经济社会发展指导思想”条款中，可以捕捉到这样的信息：“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全”。

还如，在关于“‘十四五’时期经济社会发展必须遵守的原则”条款中，不仅原来的“四个更”被拓展为“五个更”——在“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的基础上添加了“更为安全”，从而形成了“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”的全新概括，而且以此为基础，可以找到诸如“统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事”、“注重防范化解重大风险挑战，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一”等接续表述。

又如，在关于“‘十四五’时期经济社会发展主要目标”以及“到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标”条款中，可以发现这样的提法，“防范化解重大风险体制机制不断健全”，“发展安全保障更加有力”、“平安中国建设达到更高水平”。

特别是在《建议》专门设置的“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”一章中，不仅强调要“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全”，而且由此出发，作出了若干颇具宣示意义的重要论断：“确保国家经济安全”、“保障人民生命安全”、“维护社会稳定和安全”、“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险”、“加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设”、“维护金融安全，守住不发生系统性风险底线”、“筑牢国家安全屏障”。

（四）走上坚持发展和安全并重之路

从新发展阶段新变化到新发展理念新要求，再到新发展格局核心要义，进而到《建议》围绕统筹发展和安全作出两个“首次”安排，可谓一脉相承，环环相扣。这一完整的逻辑链条向我们传递了一个异常重要的信息：随着我国进入新的发展阶段，我们所想要或所追求的发展，已经转向“安全发展”——以安全为前提的发展，建立在安全基础上的发展。

说到这里，做出如下结论显然是适当的：以加快构建新发展格局为契机和转折点，我国已走上坚持发展和安全并重之路——既要高质量发展，又要安全发展。坚持将安全和发展一起谋划、一起部署，将统筹发展和安全贯穿于构建新发展格局全过程和各领域，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，对于确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步意义重大，是加快构建新发展格局非下好不可的先手棋。

三、牵好统筹发展和安全的“牛鼻子”

以统筹发展和安全为新发展格局核心要义、在统筹发展和安全中加快构建新发展格局，涉及到多方面的安全领域或事项。诸如产业链安全、供应链安全、能源安全、粮食安全、食品安全、药品安全、生态安全、金融安全、财政安全，便可纳入经济安全系列或与经济安全关联。不过，这些已经列举的以及尚未列举的安全领域或事项，并非平行关系。对于它们，既不可“眉毛胡子一把抓”，也不可平均使力，而应分分类、排排序，以求牵“牛鼻子”。

以如此的视角审视构建新发展格局全过程和各领域，具有“牛鼻子”性质且值得特别关注的安全，可能有如下两个：市场主体安全和财政安全。

（一）市场主体安全是最具基础意义的安全

市场主体安全之所以被归为“牛鼻子”，首先是因为，市场主体是国民经济的细胞，在整个国民经济体系中居于基础环节。市场主体好，则国民经济好。市场主体兴，国民经济才能兴。市场主体安全是经济安全的根本或起点，经济安全系于市场主体安全之一身。维系经济安全，首先要维系好市场主体安全。

其次是因为，“黑天鹅”也好、“灰犀牛”事件也罢，其所带来的各种风险挑战，市场主体首当其冲。每逢类如新冠肺炎疫情全球大流行这样的严重灾难发生，市场主体经营困难、利润下滑甚至破产倒闭，都是我们首先要面对的风险。防范和化解风险，要从防范和化解市场主体风险做起。

第三，历史和现实的经验一再表明，在各种风险挑战面前，尤其是在极端情况下，保证经济正常运行和社会大局总体稳定的基本前提，是保住、稳住市场主体。只有“留得青山”，才能“赢得未来”（李克强，2020）。倘若市场主体出了问题，经济正常运行和社会大局总体稳定肯定会出问题。

回顾一下2020年疫情冲击之下我们围绕实施“六保”、“六稳”所走出的基本轨迹，就会看到，无论“六保”还是“六稳”，都是建立在首先保住、稳住市场主体基础之上的，都是以首先保住、稳住市场主体为政策选项的。

比如“六保”，在其所覆盖的保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转中，相对于“后三保”，“前三保”无疑分量更重，要求无疑更硬。在“前三保”中，保市场主体又无疑最为关键，系基础所在。其间的基本逻辑在于，只有保住了市场主体，才能保住居民就业。只有保住了居民就业，才能保住基本民生。以此为基础，才能保住经济基本盘，进而保住粮食能源安全、保住产业链供应链稳定、保住基层运转。

减税降费便是一个十分突出的例子。大不相同于以往，疫情冲击之下的减税降费操作，是以市场主体为中心的，是围着市场主体而转的，是奔着为市场主体降成本目标而去的。这主要表现在：其一，在给谁减降税费问题上，锁定的主要是企业而非包括企业和自然人在内的一般意义上的纳税人，明确重点减降的是涉企税费而非涉自然人税费。其二，在减降什么税费问题上，锁定的主要是企业缴纳的流转性税费而非所得性税费，明确纳入减降范围的主要是发生在生产经营过程中的增值税、社保费而非利润分配环节的企业所得税。其三，在以什么方式减降税费问题上，锁定的主要是制度变革而非政策调整，明确减降可适用的时间具有稳定性和长期性而非阶段性、临时性。

如果把经济社会发展比喻为一棵参天大树，那么，保市场主体就是保住经济社会发展根基。在某种意义上可以说，正是因为我们将疫情冲击之下政策调整、制度变革的主要聚焦点放在了市场主体身上，直接面向市场主体而出台政策，围着市场主体而实施改革，夯实了市场主体这个支撑发展、应对经济运行困难的基础，我国经济社会恢复才能走在全球前列，也才能成为2020年全球唯一实现经济正增长的主要经济体。

所以，相对于其他领域或其他方面的经济安全而言，市场主体安全是最具基础意义的安全。在统筹发展和安全中构建新发展格局，首先要统筹好市场主体发展和安全，把新发展格局建立在市场主体安全的基础上。离开了市场主体的发展和安全这个基础，其他方面的发展和安全便无从谈起。所谓“基础不牢，地动山摇”，讲的就是这个道理。

（二）财政安全是最具底线意义的安全

财政安全之所以被归为“牛鼻子”，从总体上说来，至少有如下几个方面的理由：

其一，财政是国家治理的基础和重要支柱。站在全局而非局部的立场上看问题，财政安全不仅是所有安全的基础，而且是所有安全的保障。财政不仅要为推动发展而充当基础和重要支柱，而且要为维系安全而发挥基础性和支撑性作用，更要为统筹发展和安全而充当基础和重要支柱、发挥基础性和支撑性作用。

其二，作为最具综合意义的安全范畴，财政安全不仅事关政府职能履行落地，而且牵动党和国家事业发展全局，系所有安全的基础性和支撑性力量。维系经济安全也好，维系国家安全也罢，首先要维系好财政自身安全。离开了财政安全这个基础性和支撑性力量，其他方面的安全便如同缺乏根基的浮萍，或飘忽不定，或弱不禁风。

其三，有别于其他领域或其他方面风险，财政风险不仅危害最大、危险性最强，而且极易成为各领域、各方面风险的转移和集聚地，是所有风险的最后一道防线。守住风险底线，最重要的就是守住财政风险底线。守住了财政风险底线，就在相当程度上守住了所有风险底线。

其四，历史与现实正反两个方面的经验一再证明，在几乎所有涉及防范化解重大风险特别是重大经济风险的战役中，能够兜底的从来都是财政，充当后盾的也从来都是财政。只要财政握有可兜底的实力，只要财政拥有可充当后盾的底气，我们便握有、拥有打赢防范化解重大风险战役的实力和底气。

金融风险可以作为一个突出例子。就金融风险自身而言，其所涉及的群体利益之广泛，对于经济社会的影响之深刻，无需赘述。防范化解金融风险对于经济社会发展和国家长治久安的意义之重要，亦自不待言。但是，一旦论及财政风险和金融风险之间的关系，如下的基本事实绝对在常识范围之列：只要金融风险不向财政领域转移和集聚，或者，只要金融风险尚未转化为财政风险，那么，无论金融风险自身多么严峻复杂，至少从总体而言，它尚在可控状态，尚存防范化解的回旋余地，尚有排除其衍生为其他方面风险、演化为系统性风险的可能性。反之，一旦金融风险转移、集聚到财政领域，甚至转化为财政风险、危及到财政安全，那么，无论此时的金融风险防范之策多么周密、化解之道多么得当，也难以从根本上排除其衍生为其他方面风险甚至演化为系统性风险的可能性。

然而，当前我国的财政安全形势并不容乐观。不妨举几个较为突出的例子。

比如，就财政收支对比而言，2020年，全国一般公共预算收入182895亿元，全国一般公共预算支出245588亿元，分别较之2019年下降3.9%、上升2.8%，两者相差6.7%。在2020年国内生产总值呈现正增长、增速达到2.3%的情况下，财政收入增速未能转负为正、收支增速之差高达6.7%。

再如，就实际可用财力总量而言，2020年，为弥补中央一般公共预算收支差额，分别从中央预算稳定调节基金调入5300亿元、从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入3580亿元，两者相加，调入财力总额达8890亿元。在经历了持续若干年的如此操作之后，可调用的非一般公共预算资金、可动用的历年结转结余资金已经捉襟见肘，难以为继。

还如，就财政赤字口径而言，我国财政赤字历来有一般公共预算赤字和“全口径”赤字之别。2020年的全国财政赤字，若按前一口径统计为3.76万亿元，占GDP的比重为3.6%；若依后一口径统计，将地方政府专项债券3.75万亿元和抗疫特别国债1万亿元计入其中，则为8.51万亿元，占GDP的比重为8.15%。

更关键的问题在于，这种颇为严峻的财政安全状况并不能全部归结为疫情的冲击，疫情只不过放大了财政安全方面所面临的困难、风险和挑战。也就是说，它不会随疫情的离去而完全消失。对此，我们不能不“强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪”（习近平，2020c）。

所以，相对于其他领域或其他方面的安全而言，财政安全是最具底线意义的安全。在统筹发展和安全中构建新发展格局，首先要统筹好财政发展和安全，把新发展格局建立在财政安全的基础上。离开了财政发展和安全这个前提，其他方面的发展和安全也难以提及和保障。

由此获得的重要推论是，在构建新发展格局中增强忧患意识，首先要增强财政忧患意识。在构建新发展格局中坚持底线思维，首先要坚持财政底线思维。在当期的中国，统筹财政发展和安全，比以往任何时候都更为迫切、更加重要。

四、小结：实乃一场深层变革

在全面建成小康社会、实现第一个百年目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年目标进军，必须立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局。因而，从理论和实际、历史和现实、国内和国际相结合的立场上，深化对于加快构建新发展格局的规律性认识非常重要。

从统筹发展和安全的高度准确把握和积极推进构建新发展格局，从新发展阶段、新发展理念、新发展格局三者之间的内在统一性中准确把握构建新发展格局的历史逻辑和理论逻辑，在构建新发展格局所涉及安全领域和安全事项的比较分析中牵好统筹发展和安全的“牛鼻子”，从而落实好党中央关于加快构建新发展格局的决策部署，于我们来说，无异于一场涉及理念、思想、战略、体制机制的深层变革。

有鉴于上述种种，以补课充电的紧迫感，告别一切同新发展阶段、新发展理念、新发展格局不相匹配的理念、思想、战略、体制机制，不断提升把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的政治能力、战略眼光、专业水平，自觉跟上时代潮流，不仅是确保加快构建新发展格局实践抓住要害、踩到点上、落到实处的需要，更是我们必须切实完成好的一项重大历史任务。

（来源：《经济研究》2021年第3期，注解及参考文献略）

【智库动态】高培勇:构建新发展格局:在统筹发展和安全中前行

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