“钻石公主号”乘客为何不能尽早下船? 日本“海上隔离”措施的法律探讨

彭先伟、吴亚男：日本对“钻石公主号”邮轮没有国际法上的义务吗？

【关键词】钻石公主号  海上隔离  扣留权  裁量权

截止2020年2月19日，载有约3700人的日本“钻石公主号”邮轮累计确诊新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠）病例621例[1]。此前，日本厚生劳动省（“厚劳省”）确定“海上隔离”的方针，隔离期限至2月19日[2]。然而，厚劳省2月11日确定较为宽松的新方针——即日起“钻石公主号”乘客中感染新冠风险较高群体（如老年人、有基础疾病的乘客等）可以下船，他们将被转移至日本境内的医院等处接受治疗观察[3]。2月19日，首批约500名乘客离开“钻石公主号”，预计本月21日所有人员将下船[4]。

无法忽视的是，“钻石公主号”上的乘客、船员已经被隔离于船舱内超过两周，期间不断有乘客、船员被确诊为新冠患者，船内交叉感染风险升高，室内生活条件下降，紧张气氛蔓延。在全球共同打击新冠疫情的当下，“钻石公主号”上的乘客却饱受病毒感染的威胁，使以下问题浮出水面——日本“海上隔离”的举措是否得当？面对该疫情，国际通行的做法应当如何？下文将从法律角度对以上问题展开探讨。

值得说明的是，《联合国海洋法公约》[8]的“旗国主义”并不排除以上两部日本法的适用。“钻石公主号”的船籍国为百慕大（自治的英国海外领地）[9]，因此船舶在公海及领海不受日本法管辖，但是并不代表日本法对“钻石公主号”在任何情形下均不适用。目前，“钻石公主号”在母港日本横滨靠岸，并希望让船上人员在日本登陆上岸，因此日方必须依据日本《检疫法》对含新冠船舶进行检疫。至于日本《传染病法》，乃是致力于对应“钻石公主号”的新冠患者，使其在日本国内得到完全收治，亦不排除适用。

（一）日本《检疫法》——预防新冠的境外输入

1、新冠被日本列为“检疫传染病”，则要求携带病毒的“钻石公主号”遵守日本一般检疫规定。也就是说，对于检疫传染病可能存在的场合，在机场、港口等检疫所，入境者应当根据法律指示检查和诊察是否存在规定的传染病。根据日本《检疫法》第五条[10]的规定，“钻石公主号”作为外国来日船舶，其船长在没有得到检疫合格证或临时检疫合格证之前，不允许任何人离船上岸。但是，如果船上已经爆发疫情，则属于该条第3款所规定的“紧急情况”[11]，此时患者和其他人员（如厚劳省2月11日新增的“感染新冠风险较高群体”[12]）在得到检疫所长批准后可以离船上岸，并被送往日本境内的指定医疗机构就医。由此，“钻石公主号”上确诊的患者以及乘客中感染新冠风险较高群体可以在得到检疫所长批准后下船，而其他乘客仍需在船内隔离至指定日期（日本内阁暂定为2月19日[13]）才可能使全船通过检疫，从而取得船舶的检疫合格证或临时检疫合格证，使船上的乘客可以离船上岸。

2、检疫所长对于“钻石公主号”采取的措施存在依法“裁量”的空间。根据日本《检疫法》第十四条条第一项[14]，“钻石公主号”属于“在航行中出现检疫对象传染病的患者或死者的船舶”。因此检疫所长对于具体采取何种措施存在依法“裁量”的空间——在检疫所长认为合理必要的限度内，可以全部或部分采取下述措施：①隔离患检疫传染病的患者，②扣留有可能已感染传染病的人员。“扣留”是比“隔离”更具有强制力的措施，因此日本法对于扣留行为的适用设定了更为严格的条件——根据日本《检疫法》第十四条第一项第二款[15]，扣留只能适用于在日本国外发生规定的传染病，并且其病原体侵入日本国内可能会对国民的生命及健康产生重大影响。对于新冠而言，该传染病最初发生于中国，符合“在日本国外发生”这一要件。同时，新冠传染性强于2003年的SARS[16]，当前致死率大致在2%至4%之间[17]，且被世界卫生组织（WHO）列为“国际公共卫生紧急事件”（PHEIC）[18]，因此可以合理认为新冠病原体侵入日本国内可能会对国民的生命及健康产生重大影响。对于“钻石公主号”，日本检疫所长同时采取了隔离、扣留两项措施，此举符合日本《检疫法》规定的合法“裁量”范围。

3、扣留权是“海上隔离”措施最直接的法律依据。首先，根据日本《检疫法》第十四条第一项第二款，扣留的对象是“有可能已感染传染病的人员”[19]，即只要有感染新冠的可能，就可以被作为扣留的对象，可以看出扣留对象的适格标准较低。理论上，“钻石公主号”中所有人员都有感染新冠的可能性，因此都可被责令扣留于指定地点。其次，扣留的地点之所以可以在“钻石公主号”船内，也源于扣留权对于扣留地点的特殊规定——根据日本《检疫法》第十六条第一项[20]，扣留的地点通常是特定传染病指定医疗机构；但是，在紧急情况或不可抗拒的情况下，可以是委托检疫所长认为合适的医院或诊所，也可以在征得船长的同意后在船上收容。“钻石公主号”即属于最后一种“船内收容”情形。至于为何在多个选项中选择了“船内收容”，厚劳省曾对此作出解释，称日本尚无可以收容月3700人的居住隔离设施（东京最大的酒店也只能收容1400人[21]，且酒店基本为民间设施，政府不得擅自征用[22]）；另一方面，“钻石公主号”停靠的横滨港所处神奈川县内指定医疗机构数量有限[23]，因此船上收容是目前最为可行之计，这一决定使“海上隔离”措施最终成型。

4、造成格外漫长的“海上隔离”期间，日方检测病毒的相关设施和试剂不完备是关键因素。中国香港的“世界梦号”邮轮与“钻石公主号”同样受到本次新冠疫情的影响，被香港特区卫生署采取了“海上隔离”措施[24]。虽可谓是“同病相怜”，但是“世界梦号”仅在海上漂泊了4天左右就完成了船上所有人员的检疫，迅速解除隔离，使乘客得以下船登陆[25]。相比之下，日方检测病毒的相关设施和试剂不完备，直接导致了“海上隔离”期间的“拖延”。日本厚劳省大臣加藤胜信于2月12日表示将对邮轮上所有人进行病毒检测[26]，但是该表态备受质疑——目前由于试剂检测用时长、特定检验所数量少且距离远、运送检验样本物流标准高等因素，日方每天可完成的检测样本数量约为300个，其中还包括部分重复检测的数量，因此于2月19日之前对邮轮上所有人员完成检测并不实际[27]。然而，这一“拖延”只是相对香港特区的高效检疫而言所形成的客观感受，其本身并不违反任何法律规定。根据日本《检疫法》第十六条之一第二项的规定[28]，扣留检疫的期间只要“不能超过政令所规定的期限”即可，该法及相关法律不存在其他关于检疫期限的规定。对于新冠疫情，日本政令规定的期限暂时为14天，至2月19日止[29]，这意味着在2月19日之前，日方都可以合法扣留“钻石公主号”的人员，直到完成检疫或者隔离期满通过检疫为止。日方对于大型邮轮防病治病的处理速度较慢，但是该情形的出现是由于日方缺乏邮轮防疫经验，而并不因为日方存在主观故意或者过失。进一步而言，即使因为日方处理速度较慢从而导致船内交叉感染现象的升级，该“海上隔离”措施仍然没有违背日本法律规定，且受日本内阁政令规定的隔离期限的保护，因而不能成为被追责的对象。

（二）日本《传染病法》——保障新冠的境内收治

为了全面完善新冠的应对，日方在将新冠确立为“检疫传染病”的基础上，还将其确立为“指定传染病”。如果说日本《检疫法》下的“检疫传染病”面向的是新冠的预防输入工作，那么日本《传染病法》下的“指定传染病”则致力于新冠输入后的治疗与善后工作。

根据日本《传染病法》第六条第八项[30]规定，“指定传染病”的确立需要满足以下条件：属于未被法律确立的传染病、该传染病的蔓延可能会对国民的生命与健康造成重大影响且需通过政令形式确定。日本内阁的政令符合以上条件，使新冠被确立为“指定传染病”，在日本国内的全面收治成为可能——首先，“指定传染病”的医疗费适用公费负担制度，无论患者的国籍是否属于日本，凡是在日本进行新冠治疗的患者都无需负担医疗费；同时，新冠被列为“指定传染病”后，可参照日本《传染病法》危险程度较高的一至三类传染病采取应对措施（与新冠同属冠状病毒的呼吸道传染病SARS和MERS属于法定的二类传染病[31]），这一参考标准将有效控制新冠在日本的蔓延。

综上所述，日方“海上隔离”措施存在充分的日本法基础。该措施符合日本《检疫法》的规定——日本内阁有关“检疫传染病”政令的制定、检疫长官的“裁量”范围、检疫长官隔离与扣留的决定等都有法可依。与此同时，日方又将新冠确立为“指定感染病”，以保证患者在日本境内得到全面收治、免费收治。在“钻石公主号”问题上，日本《检疫法》与日本《传染病法》共同作用，使“海上隔离”措施具备充分的日本法基础，并且配有完善的善后措施。

虽然如此，日本法并非“密不透风、独善其身”的法律体系。正如前文多处指出，日方的检疫官员在法条创设的多种选择中，普遍选择了最为严格、限制性最高的措施，使得“海上隔离”措施最终成型。当然，该等“顶格处理”确与横滨港附近医疗机构有限、日本检疫速度较为缓慢等客观因素有关。与此同时，“钻石公主号”并非唯一爆发新冠疫情的邮轮。对于其他爆发疫情的邮轮，抛开不同的检疫速度这一客观因素，停泊港口国检疫部门的处理方式与日方存在一定差异。因此有必要结合同一疫情中其他国家的处理方式，以及面对类似疫情国际通行的做法，探讨未来遇到相应突发事件时的“隔离措施”如何更为妥善和得当。

（一）中国大陆——突出了疑似患病者的自由选择权

1月20日经报国务院批准，中国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）发布2020年第1号公告，依法将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施（甲类传染病的预防控和制措施严于乙类传染病）；同时纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理[32]。根据《国境卫生检疫法》第三条及第四条的规定[33]，对于载有新冠病毒的感染者或者疑似感染者的交通工具的出入境管理应依据《国境卫生检疫法》以及《国境卫生检疫法实施细则》（以下简称《实施细则》）进行。

1、中国大陆法律对于类似疫情检疫的一般规定

由《国境卫生检疫法》第七条、第十条、第十二条[34]可得，入境的交通工具和人员，必须在指定地点接受检验，未经检疫人员许可，任何人不得上下交通工具。但这存在例外情况，即在国境口岸发现检疫传染病、疑似检疫传染病时，有关单位应申请临时检疫，并且对检疫传染病染疫人立即进行隔离，防止任何人遭受感染。另外，根据《实施细则》第二条[35]及第九十五条[36]的规定，隔离的地点指“指定的处所”，且指定的处所并不包含在船上（由下段分析可得）。因此，若该情况下“钻石公主号”进入中国内地港口，新冠染疫人将立即离开邮轮到“指定的处所”接受隔离。这一点中国的《国境卫生检疫法》及《实施细则》同日本《检疫法》的规定基本相同。

2、疑似感染者只在特殊情形下才在船上留验

根据《国境卫生检疫法》第十二条[37]以及《实施细则》第九十五条[38]的规定，对染疫嫌疑人应当将其留验，即将其收留在指定的处所进行诊察和检验。一般情形下，染疫嫌疑人必须在指定的场所接受留验，特殊情形下，经检疫卫生机关同意，可以在船上留验。这里的“特殊情形”是指（1）船长请求船员在船上留验，（2）旅客请求在船上留验，经船长同意，并且船上有船医和医疗、消毒设备的。由此可以得出，若旅客未请求在船上接受诊察和检验，则应当在船舶之外的指定场所接受诊察和检验。

因此，不同于日本《检疫法》所规定的“在合理必要的限度内，检疫所长有权扣留有可能已感染传染病的人员”，中国法律规定染疫嫌疑人是否在船上进行隔的决定权由染疫嫌疑人自己享有，而非由卫生检疫机关负责人决定。

3、外籍疑似感染者享有离开邮轮出境的权利

根据《实施细则》第六条[39]规定，若外籍疑似感染者在到达港口时进行了诊察和检验，本人要求出境的，可以准许离开。但是需要一个附加条件，即检疫医师应当将其染疫的嫌疑在其交通工具的出境检疫证上签注，同时通知交通工具负责人采取必要的预防措施。

相比较而言，日本《检疫法》中规定检疫所长在特定情况下对染疫嫌疑人享有扣留权[40]，目的是为了防止法定的传染病病原体侵入本国，对日本国民的生命及健康产生重大影响。从保护国民的生命和健康的角度来看，日本防疫法规定的扣留权似乎更能达到此种效果，但是这在一定程度上可能增加染疫嫌疑人被传染的机率。

从保护人权角度来看，中国《实施细则》的规定则更有优势，因为其规定外籍染疫嫌疑人能够离境的前提是经过诊察和检验，且其出境检疫证上已经签注了相关情况，检疫医生也需通知交通工具负责人采取必要的预防措施。这在最大程度上保证了染疫嫌疑人不会对其所乘坐交通工具上的乘客生命及健康产生重大威胁。因此，在保护染疫嫌疑人的人权的角度上，中国的《实施细则》对于染疫嫌疑人人身自由的规定更加人性化，人权保护的色彩更加浓重。

综上，中国大陆的法律对于染有疫情的交通工具入境管控的规定，形成了一套“以一般规定为主，特殊情形为辅”的法律体系。在防止疫情对本国国民生命健康出现重大威胁的情况下，和日本《防疫法》所规定的较为严格的“扣留权”相比较，显得更为温和、人道。但是，这种法定的理想状态的实现需要一定的条件，即国内拥有足够数量的指定医疗机构或者检疫场所，能够容纳在船舶以外地点进行医学观察的染疫嫌疑人，以及快速的疫症检测技术来提高检测效率。这一点在2020年1月25日发生的天津港排查“歌诗达赛琳娜号”游轮新冠肺炎染疫者的事件中得到充分的验证，由于港口提前部署、速递检测样本，成功地在一天之内将游轮上的4000多人检测完毕，从而使得全部乘客、船员免于在船上隔离[41]，而日本目前尚不具备同样的检疫条件。

（二）中国香港——近似日本的“裁量权”

2020年1月15日香港特区政府刊宪，将“新型冠状肺炎病毒”纳入法定须呈报传染病[42]，当日生效，因此新冠病毒符合《香港检疫及防疫条例》（以下简称《检疫及防疫条例》）第二条第一款第十七项“传染病”的规定[43]，以及《防止传染病蔓延规例》第二条“具传染性”(infectious)的特征[44]。对于载有新冠病毒的感染者或者疑似感染者的钻石公主号轮邮的入境管理应依据《检疫及防疫条例》及《防止传染病蔓延规例》实施。

1、未取得无疫通行证——禁止交接

根据《检疫及防疫条例》第二十三条、第三十八条、第五十二条[45]的规定，当载有染疫患者的邮轮无法在香港临岸港口取得无疫通行证时，其无权与岸上交接。若检疫机关在入境处发现染疫且意欲入境的人，有权让其离开船只并将其扣留在检疫站。这一措施既不影响船只的正常通行，还能保证染症患者的隔离效果，维护了船上乘客及境内国民的健康安全。

2、疑似感染者的隔离地点——近似日本防疫长官的“裁量权”

《检疫及防疫条例》赋予香港检疫机关对于确定感染疫症或者怀疑感染疫症的船只，将其全部乘客或者部分乘客送往检疫站并接受检疫站的护理或检测的权力。另外，同日本类似，检疫机关对于隔离的地点同样拥有“裁量权”---视案件的迫切情况决定在船舶或者检疫站进行隔离。只有在遇到传播感染极为严重、关系到国计民生的紧急事件时，香港的检疫机关才拥有将隔离地点选择在船上的决定权[46]。因此，2020年2月6日，香港海关将可能载有新冠患者的“世界梦号”邮轮整船“海上隔离”的权限即来源于此。

虽然香港和日本法律对于疑似感染者的规定有一定的相似性——二者均有隔离地点的决定权，但是就采取措施的程度而言，日本稍显严格。具体表现在日本法律对“扣留权”有明确规定，这是作为日本实施“海上隔离”措施最直接的法律依据，而香港法律对于在船舶上行使“扣留权”并未有相关规定。

（三）国际通行的做法——紧急情况下允许隔离

根据《国际卫生条例》第二十七条[47]的规定，一般情况下，若检疫机关认为交通工具受染，即舱内存在着感染和污染源，可以采取对交通工具进行消毒等措施，以预防疾病传播。必要时，“主管当局可执行补充卫生措施，包括隔离交通工具”。由于这里的补充卫生措施——“隔离交通工具”是比普通措施更加严厉的方式，因此，只有当检疫机关认为该传染病极为危险时，才有必要以隔离来代替普通措施。由于新冠传染性强于2003年的SARS[48]，且当前致死率大致在2%至4%之间[49]，确实符合“存在重大传播感染的危险”这一条件，因此从这个角度来说，日方的海上隔离措施符合国际卫生条例的规定。

以往在国际上不乏类似的做法，2009年6月17日，委内瑞拉一艘客轮上发现3名甲型H1N1患者，1600多人在船上接受医学观察，直到全部人确诊之后才被允许上岸；2019年5月4日，“山达基教”游轮发生麻疹疫情，船上318人被迫在加勒比海上库拉索岛的游轮上进行隔离不得上岸，直到当局确定该船的318名乘客中感染了麻疹的人数为止。结合以上先例，日方“海上隔离”的措施符合国际规定。 

来源：海商法研究中心