小编语：“三无”船舶参与实施走私、非法运输、非法捕捞、非法采砂等各类水上违法犯罪活动，严重影响海上交通安全，严重危害社会治安和经济秩序。由于“三无”船舶管理涉及多个管理部门，且案值较大，所以在查扣后后续处置比较棘手。作者从海事机关角度，对如何处置“三无”船舶进行了研究。

一、“三无”船舶行政执法困境

在实践中，涉“三无”船舶的执法工作面临诸多困难：

一是行政执法主体多样，包括农业农村部（局）、公安部（局）、海事局、地方交通局和市场监督管理局等，执法主体不清；

二是行政执法依据不足，虽然《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》规定执法部门可以没收、就地拆解“三无”船舶，但是该规定的法律位阶和效力都存在一定问题；

三是执法成本高，因为“三无”船舶中很多属于无人认领的船舶，导致行政机关在执法初期要花费大量时间和财力寻找相对人，而船舶的安全保障和看护又是一项成本高昂的工作，进而提高了行政执法的成本。

除上述行政执法困难外，主管机关还需考虑潜在的法律风险（即被诉的风险），因为“三无”船舶权属不清，行政机关很难找到确切的行政相对人，一旦作出罚款或者没收、拆解的行政处罚，很可能马上面临自称船舶所有人的行政诉讼，但如果不及时处置“三无”船舶，又会有安全隐患和看护成本问题。相比前述执法困境，这是涉“三无”船舶执法最难解决的问题。

二、“三无”船舶行政执法困境的应对

（一）船舶权属明确，按行政处罚进行——行政法视角

2021年9月1日生效的《海上交通安全法》第九条规定：“中国籍船舶……，经船舶检验机构检验合格，取得相应证书、文书。”第九十五条中规定：“船舶、海上设施未持有有效的证书、文书的......；对存在严重安全隐患的船舶，可以依法予以没收。”

“三无”船舶通常没有合法的船舶证书、文书，船舶在船工作人员无证或持有假证，对船舶所有人、经营人或者管理人处以罚款至没收船舶。在《海上交通安全法释义》中对于第九十五条所称“存在严重安全隐患的船舶”的含义进行了阐释，“是指未持有任何有效的船舶证书，且存在以下任一情形的船舶：一是处于航行、作业状态，已达强制报废年限；二是经船舶检验机构评估，船舶结构、稳性、强度等低于强制性标准和技术规范，且经督促在三个月内未整改到位的；三是从事客运或者危险货物运输的”。

“三无”船舶通常适用第二种情形，检验机构评估、船方整改等均需耗费一定时间，由于海事行政执法强制力不足、缺乏配套法规规范、后续没收拆解流程等，执法难度较大，风险较高。

实践中，宁德海事局等海事主管机关以行政处罚加促成船东自行拆解的一套组合拳完成“三无”船舶处置，应用《海上交通安全法》第九十五条“没收船舶”尚无先例。

（二）船舶权属不明确，作为漂流物处置——实体法视角

《民法典》第314条规定：“拾得遗失物，应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取，或者送交公安等有关部门。”第318条规定：“遗失物自发布招领公告之日起一年内无人认领的，归国家所有。”第319条规定：“拾得漂流物/发现埋藏物或者隐藏物的，参照适用拾得遗失物的有关规定。法律另有规定的，依照其规定。”

《民法典》第570条规定：“有下列情形之一，难以履行债务的，债务人可以将标的物提存：（一）债权人无正当理由拒绝受领；（二）债权人下落不明；（三）债权人死亡未确定继承人、遗产管理人，或者丧失民事行为能力未确定监护人；（四）法律规定的其他情形。标的物不适于提存或者提存费用过高的，债务人依法可以拍卖或者变卖标的物，提存所得的价款。”

这是一种“迂回”的解决策略，但不妨碍我们依法解决实际问题：

首先，虽然海事主管机关是行政管理单位，但仍然具有民事主体资格，从事相关民事活动，如采购办公电脑属于签订民事买卖合同，符合《民法典》第九十七条规定“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”；

其次，根据上述《民法典》第314条和第319条规定，海事主管机关发现“三无”船舶属于拾得漂流物，依法向所有人负有返还义务；

再次，根据《民法典》第570条规定，因为“三无”船舶一般无人认领或者权属不明，前者属于“债权人下落不明”，后者属于“法律规定的其他情形”，即无从履行债务，依法可以提存，并且因为船舶属于“不适于提存或者提存费用过高的”情形，所以海事主管机关有权提前拍卖，然后将拍卖款提存于当地公证处。如果船舶所有人出现或者经过司法判决确认船舶所有人，在其对提存款提出权利要求时，海事主管机关可以扣除行政处罚款；如果没有船舶所有人出现，经过法定期限1年，拍卖款归国家所有。

可见，这是一种海事主管机关完全借助民事法律规定，将自己作为债务人，利用漂流物返还制度和提存制度解决“三无”船舶权属不明和不可能长期看护的问题。

到目前为止，作者尚未听闻如此操作的实践案例，但从以上分析可以看出其具有操作性且完全符合法律规定，既解决了“三无”船舶难以处置甚至不敢及早处置的难题，达到行政管理的目的，还使海事主管机关规避了诉讼风险。

（三）船舶权属不明确，申请认定无主物——程序法视角

《海事诉讼特别程序法》第9条规定：“当事人申请认定海上财产无主的，向财产所在地海事法院提出；申请因海上事故宣告死亡的，向处理海事事故主管机关所在地或者受理相关海事案件的海事法院提出。”

《民事诉讼法》第199条规定：“人民法院受理申请后，经审查核实，应当发出财产认领公告。公告满一年无人认领的，判决认定财产无主，收归国家或者集体所有。”

根据上述规定，海事主管机关面对“三无”船舶，可以向有管辖权的海事法院申请认定“三无”船舶为无主财产，经司法认定后，在法律上确认“三无”船舶为无主物，最终收归国家所有。

该方法已有实践先例：2016年10月20日，温州海事局接到报警，在瓯越大桥下游发现一艘船舶搁浅。经查，该船装载有燃料油，无证书或标识，也无船员在船。经救助，温州海事局于当天将船舶脱浅后转移至船坞内，船上油品转驳存放。经进一步调查，未找到该船船东或船员，遇险船舶也无任何证书或身份标识，船舶所有权情况无法证实，也无任何人主张权利。温州海事局遂向宁波海事法院申请认定财产无主。

宁波海事法院于2017年12月25日作出（2016）浙72民特728号民事判决，“温州海事局于2016年10月20日发现搁浅在温州瓯越大桥下游潜坝并于次日经救助脱浅的无名船舶1艘及船载油品169吨为无主财产，拍卖所得价款合计731 000元在扣除公告、评估以及为保存、拍卖该无名船舶及船载油品产生的费用后，余款收归国家所有”。

该方法有效避免行政机关的诉讼风险，但也令行政机关失去案件处置的主动权。通过司法程序认定财产无主需要严格按照法定时间进行公告，如果船舶涉及纠纷，如海域使用权人主张该船污染海域造成财产损失，可能还要涉及更复杂的民事诉讼程序，经历更长的公告期。